Política

UP 50 años: Viviendas dignas para hombres digno

No vacilo en calificar los mil días del gobierno de Salvador Allende, como los más apasionantes y creativos en la historia de las políticas de Vivienda y Urbanismo implementadas en Chile.

Los desafíos que enfrentamos al comenzar el gobierno eran enormes. Las estimaciones más benévolas señalaban que en 1970, 500.000 familias carecían de techo o disponían de uno inadecuado. Las zonas metropolitanas continuaban muy presionadas por las altas migraciones del campo a la ciudad Sólo en Santiago, se estimaban en 60.000 las familias instaladas en campamentos.

El último año de la administración Frei Montalva ([1]) había sido mediocre en materia habitacional, y recibíamos el sector vivienda con escasos proyectos en marcha, con el stock de terrenos fiscales agotado, y las arcas del SINAP ([2] ) vacías, a raíz del masivo retiro de fondos originado en los días previos a la asunción de Allende. ([3] )

El Programa de emergencia.

El objetivo principal asignado al primer programa habitacional, fue el de otorgar prioridad a las familias sin casa, es decir a quienes quedaban excluidos de los sistemas habitacionales vigentes, forzados a vivir como allegados o a establecerse en un campamento.

La meta fue iniciar 95.000 viviendas durante 1971. (80.000 fiscales y 15.000 por el SINAP. ([4]) Este objetivo debía alcanzarse con plena participación de las organizaciones de pobladores, profesionales y gremios de la construcción.

Otros objetivos fueron:

–  Planificar la expansión del suelo urbano.

–  Fin a la segregación social urbana.

–  Estímulo a tecnologías industrializadas.

–  Creación de las empresas estatales de la construcción.

 

Prioridad a los Sin casa.

No conocimos el reposo en los días palpitantes que sucedieron al ascenso de Allende al poder. Hervía la actividad tanto en las oficinas públicas como en las privadas. Nos disputábamos a los jóvenes estudiantes de arquitectura o ingeniería aún sin egresar. En los talleres de la Corvi y Cormu, se trabajaba sin pausa día y noche, o se postergaban voluntariamente las vacaciones sin reclamar el pago de horas extraordinarias. Recordemos que entonces las Corporaciones eran entidades planificadoras y de diseño. Jugaban un rol fundamental en el proyecto de los prototipos de vivienda y/o equipamiento, así como en la planificación del desarrollo urbano, a diferencia de lo que hoy ocurre con los SERVIU, que se limitan a promover estas tareas al sector privado.

Todos percibíamos la sensación de ser protagonistas de un proceso histórico trascendental: materializar el anhelo de una casa para los marginados de siempre, para los que nunca tuvieron opción a un techo digno. A fin de lograr este objetivo, fue necesario modificar el sistema de postulación vigente llamado PAP (Plan de Ahorro Popular), que condicionaba el tipo de solución habitacional al nivel de los ingresos familiares. Debido a esto, un 20% de la población quedaba fuera de cualquier línea de acción por carecer de recursos aun para la opción más baja, consistente en la Operación Sitio. ([5])

El gobierno modificó este requisito adicionando la urgencia habitacional como un factor prioritario para optar a una vivienda. Además, se estableció mediante una Ley, el pago de los dividendos en un valor equivalente al 10% del ingreso familiar mensual, fórmula que suponía una disminución progresiva de la deuda habitacional, a medida que se incrementaban las remuneraciones. La misma ley, derogó la reajustabilidad de los dividendos para las viviendas fiscales de superficie menor a 90 m2.

Según el INE, durante el año 1971, se inició la construcción de 89.203 viviendas, con una superficie total de 4.557.528 m2. Esta fueron las cifras más altas registradas en la historia de las estadísticas de edificación. Respecto a las viviendas iniciadas en 1970, se obtuvo un incremento de 240% en el número, y de 135% en la superficie edificada.

En los tres años del gobierno popular se construyeron 158.000 viviendas con un promedio de 52.000 unidades anuales, cifra bastante superior a las 39.000 levantadas anualmente durante el período de Frei Montalva, y casi el doble que las 30.000 registradas en la era Pinochet. (Gráfico 1). Dicho en conformidad a los indicadores utilizados por Naciones Unidas para medir la actividad habitacional, mientras la dictadura construyó anualmente un promedio de 3,31 viviendas por cada mil habitantes y Frei Montalva llegó a las 4,4, en el período de Allende llegamos a la cifra de 5,29 viviendas por cada mil habitantes.

Si bien es importante el número de viviendas construidas por el gobierno de la UP, más significativo es su destino, ya que fueron asignadas preferentemente a los sectores de bajos ingresos. El derecho a la vivienda se hizo efectivo para este sector por primera vez en Chile, como consecuencia de haber otorgado prioridad a las familias instaladas en tomas o en campamentos.

 Participación Popular.

Una política como la expuesta, no habría podido implementarse sin la activa participación de pobladores, gremios de la construcción y profesionales.

Un importante mecanismo de participación fueron los Comités Paritarios, organismos integrados por el delegado comunal de la Corhabit y representantes de los comités de pobladores, que asignaban meticulosamente las viviendas preasignadas a cada proyecto.

En este capítulo, es importante recordar que el Minvu dio comienzo a una experiencia verdaderamente innovadora: construir viviendas con nombre y apellidos.

Hasta entonces, los programas habitacionales eran anónimos. El estado construía conjuntos habitacionales desconociendo a sus ulteriores destinatarios. Una vez concluidas las faenas, se daba inicio al largo y burocrático proceso de asignación. La UP, en cambio, formuló sus programas detectando previamente la existencia y localización de los grupos con urgencia habitacional, tarea que se cumplió de común acuerdo con las agrupaciones de pobladores.

Cada vivienda que se inició estaba preasignada. Para garantizar este compromiso, el MINVU emitió los llamados Certificados de Localización, documentos suscritos por el propio Ministro de la Vivienda, Carlos Cortés, un cuadro abnegado, que recorrió todo el país fundamentando nuestros planes y comprometiendo su cumplimiento.

Todas las doctrinas urbanísticas vigentes a la fecha, sostenían la necesidad de ejercer un control sobre el suelo urbano, limitando su expansión indiscriminada, y la especulación. Sólo al Estado o a los Municipios les correspondía la misión de definir el uso y destino del suelo urbano, y no a los promotores inmobiliarios privados, como ocurre hoy.

Frei había creado la Cormu en 1965, dotándola de los mecanismos legales que hacían posible el manejo del suelo urbano. Nosotros hicimos pleno uso de estas atribuciones, las cuales nos permitieron adquirir terrenos, en forma expedita y a precios razonables.

Es importante consignar que este aumento significativo de terrenos adquiridos, fue posible gracias al uso de la planificación computarizada que permitió formar una base de datos de predios disponibles. Aclaremos que también en la construcción, la CORMU fue pionera en generalizar la programación de las obras mediante los sistemas de computación PERT y CPM.

Otro factor que colaboró a reducir la expansión urbana fue el propósito de intensificar la construcción en altura, ya que hasta entonces, los programas de vivienda social se concebían invariablemente en extensión. Acuñamos la consigna “ahora vamos pa’ arriba”, esforzándonos por educar y persuadir a los pobladores respecto a las ventajas de la edificación en altura. Los arquitectos del Departamento Técnico de Cormu echaron a volar su imaginación, diseñando tipologías habitacionales capaces de reproducir en altura, las ventajas de la edificación baja. Se proyectaron calles y patios elevados, y se amplió la disponibilidad de servicios comunes y espacios de intercambio social, en todos los grupos habitacionales en altura. ( [6])

También la Corvi intensificó los planes en altura mediante el empleo de los Bloques de Vivienda 1010 y 1020.

El más ambicioso de nuestros programas en el ámbito de la planificación urbana fue la Remodelación Santiago Centro-Poniente, que comprendió 16 manzanas en torno a la carretera Norte Sur, entre las calles Catedral y Agustinas. Este proyecto fue motivo de un exitoso Concurso Internacional de Arquitectura, con gran convocatoria ya que se recibieron 87 proyectos provenientes de 25 países.

Las Bases de este concurso señalaron que su objetivo era detener el crecimiento de la metrópoli hacia la periferia, “mediante la densificación de un área vecina al corazón de la ciudad en lamentable deterioro, y que, sin embargo, goza de un alto nivel de infraestructura y de equipamiento. Esta política se complementa con un criterio de integración social, y de actividades, criterio que se plantea como complementario de los conceptos de planificación física.”

Fin a la segregación social urbana.

Acabar con la segregación urbana fue un objetivo fundamental del gobierno de Allende. Este es un estigma impugnado por los urbanistas de cualquier signo, ya que exacerba los conflictos sociales, y consagra la inaceptable división entre una ciudad para ricos y otra para los pobres.

Ayer como hoy, los sin-casa reclamaban su derecho a permanecer en las comunas de su residencia, rechazando la erradicación a otras zonas, que representa una ruptura con sus lazos y arraigos sociales, y eventualmente la pérdida de sus fuentes de trabajo. Nuestra política respecto al suelo urbano permitió eliminar su especulación, favoreciendo la instalación de los grupos de bajos ingresos en zonas compatibles con sus legítimas aspiraciones.

Un caso emblemático fue la construcción de la Villa Compañero Ministro Carlos Cortés, ubicada en el ex fundo San Luis, una vasta extensión de terreno situada en el corazón de la comuna de Las Condes, que había permanecido sin edificarse, debido a prolongados litigios judiciales.

Esta obra se programó en beneficio de los grupos sin-casa de esa comuna, instalados en su gran mayoría en las márgenes del río Mapocho. Varios comités y cooperativas como las llamadas “El Esfuerzo” y “El Ejemplo”, que habían postulado durante muchos años a alguna solución habitacional, vieron finalmente resuelta su aspiración de vivienda digna. Las mil familias asignadas en este programa, cumplieron con todos los requisitos de postulación. Sin embargo, Pinochet desconoció estas legítimas asignaciones, y ordenó el desalojo de estos modestos asignatarios, pretextando que se había tratado de una toma. Algunos fueron simplemente lanzados a la calle. Otros fueron instalados en viejas poblaciones del Ejército situadas en Renca o en La Granja, donde residía personal de la institución, y estos suboficiales o cuadros del ejército entraron a sustituir a los legítimos propietarios de la Villa Ministro Carlos Cortes.

Lo que resulta incomprensible es que en 1991, es decir durante el gobierno de Patricio Aylwin, el Ejército lograra legitimar este despojo con la complicidad del Ministerio de Bienes Nacionales, que mediante la dictación de tres decretos reservados, destinó el conjunto para uso institucional de la institución, estableciendo sin embargo, que “si el Ejército no utilizare los inmuebles en los fines señalados, o si los cediere a cualquier título, se pondrá termino de inmediato a la destinación” ( [7])

El Ejército hizo caso omiso de esta restricción. En 1997 lanzó a la calle o trasladó a otro lugar al personal de sus filas que ocupaba los departamentos hasta ese momento, y sin mediar licitación alguno anunció que había vendido el terreno con todos sus edificios a una Sociedad Inmobiliaria, en el valor de 98 millones de dólares.

Santiago es hoy una de las ciudades más segregadas del mundo, sólo comparable a la situación que caracterizaba a las ciudades sudafricanas en los años del apartheid. Este cuadro se acrecienta con la configuración de un lujo insolente en barrios como La Dehesa, en contraste con los bolsones de miseria generados en La Pintana o Puente Alto. El gobierno de Salvador Allende ha sido el único que no sólo predicó, sino que practicó la integración social urbana.

Obras de Equipamiento Social en favor de los sectores populares.

Las obras de equipamiento social tuvieron gran incremento durante el gobierno de la UP. Hasta entonces, estos servicios figuraban en los planos, pero las nuevas poblaciones se entregaban desprovistas de todo equipamiento, ya sea por falta de financiamiento para estos fines, o por descoordinación con las instituciones encargadas de su gestión.

Durante el gobierno de Allende, en cambio, este campo de actividades cambió radicalmente. Notable fue la proliferación de los jardines infantiles a cargo de la DPEC, (Dirección de Equipamiento Comunitario), a fin de facilitar la incorporación de la mujer al trabajo. También las plazas de juegos infantiles y las multicanchas, se multiplicaron tanto en la capital como en provincias. Hubo varias obras de equipamiento relevantes construidas en los escasos mil días del gobierno, y que detallaremos a continuación:

Los Balnearios Populares.

Esta es una de las iniciativas más ignoradas del gobierno popular. 18 Balnearios Populares con capacidad de alojar 500 personas cada uno, se instalaron en las mejores playas de Chile, y fueron entregados en administración a la Central Única de Trabajadores, permitiendo el derecho a vacaciones de miles de modestas familias, que pudieron disfrutar por primera vez de este beneficio elemental.

Con posterioridad al golpe militar, los Balnearios de Rocas de Santo Domingo, Ritoque y Puchuncaví fueron habilitados como Centros de tortura o campos de concentración. Conocido el resultado del plebiscito en 1988, la dictadura resolvió desmantelar dichos balnearios, a fin de borrar todo vestigio de su indigno destino final. La mayoría de los balnearios restantes, fue entregado para uso de las diferentes ramas de las fuerzas armadas, situación que subsiste hasta hoy día, y unos pocos vendidos a privados como es el caso de Tongoy.

El Parque O’Higgins.

A solicitud personal del presidente Allende, la Cormu recuperó el viejo Parque Cousiño, que permanecía abandonado, sin riego durante 30 años, convertido en guarida de vagos y delincuentes. Así nació el Parque O’Higgins, que se rehabilitó después de un arduo año de trabajo. Resultaba incomprensible que la ciudad no pudiera disfrutar de un área verde tan excepcional, próxima al corazón de la metrópoli, y el presidente otorgó los fondos y la prioridad a su remodelación.

Sus 80 hectáreas fueron cercadas con reja a fin de asegurar la debida preservación del recinto.  Se habilitó un sistema de riego automático y se plantaron 20.000 nuevos árboles y arbustos. Se amplió la laguna dotándola de embarcaciones; se construyó el llamado Pueblito con diversos restaurantes, recintos destinados a centros culturales, y una ramada. Se pavimentó con hormigón una pista de 65 metros de ancho por 620 metros de largo, trazada en el centro de la elipse, destinada a facilitar la parada militar, con la idea de aprovecharla el resto del año para el funcionamiento de una red de multicanchas deportivas. Se proyectaron juegos infantiles novedosos y didácticos. Finalmente se reconstruyeron las graderías existentes, y se dispuso otras adicionales al frente, sobre un talud empastado en forma de medialuna, que cubre los camarines dispuestos para el desarrollo de las actividades deportivas.

La UNCTAD.

La obra de equipamiento urbano más relevante fue la construcción del edificio destinado a recibir la Tercera Asamblea Mundial de la UNCTAD, que tuvo lugar en abril de 1972. La obra se proyectó con la idea de servir posteriormente como el gran centro cultural de Santiago, y su construcción puede calificarse como una epopeya de trabajo colectivo realizado por profesionales, artistas, artesanos, obreros de la construcción y empresas constructoras.

Cuarenta mil metros cuadrados fueron levantados en el lapso de nueve meses.

Los mejores artistas nacionales colaboraron con pasión, estimulados por una floreciente atmósfera creativa. Bernal Ponce iluminó como un volantín, la claraboya exterior sobre el acceso principal. Marta Colvin esculpió una piedra situada en el patio interior junto a otra de Samuel Román. Carlos Ortúzar fundió en metal la fuente de los cuatro mundos emplazada frente al acceso por calle Villavicencio. Sergio Castillo concibió una hermosa escultura en forma de varias bolas metálicas transparentes que se entrecruzan. Nemesio Antúnez diseñó los pavimentos y muros del ingreso al casino, mediante piezas cerámicas dispuestas como un dinámico achurado. Balmes, Gracia Barrios, Guillermo Núñez, Roser Bru, Francisco Brugnoli, Mario Toral y Eduardo Vilches vistieron con grandes tapices o murales, los paramentos de las salas principales y de los halles.

Egenau proyectó la bella puerta metálica del acceso poniente, y Ricardo Mesa los tiradores de bronce de las puertas interiores principales, dándoles la forma de una mano empuñada. Modestas bordadoras de Isla Negra se sumaron a esta constelación de artistas, tejiendo la loca geografía chilena en un inolvidable tapiz multicolor. El imaginativo mimbrero Manzanito, colgó varios peces gigantes desde el cielo del casino. Finalmente, Federico Assler levantó sus hormigones moldeados sobre el jardín posterior próximo a la acera de calle Villavicencio. Todos los artistas fueron coordinados por la batuta exigente de Eduardo Bonati.

¡Qué explosión creativa!

Concluida la UNCTAD, el edificio se abrió al pueblo con el nombre de Gabriela Mistral, congregando rápidamente una multiplicidad de actividades artísticas y culturales. El casino -innovador en el campo del autoservicio- llegó a servir cinco mil raciones diarias de almuerzo, con un menú accesible a cualquier bolsillo. La juventud hizo suyo el edificio colmándolo de canciones y alegría.

Estímulo a Tecnologías Industrializadas.

Durante el gobierno de Allende alcanzaron gran auge los Sistemas Industrializados de Vivienda. Consistían en unidades de prefabricación liviana, en base a paneles de madera, acero u hormigón liviano, implementadas con gran esfuerzo en los años precedentes por empresas de tamaño medio como Xilotécnica, Moreno Vial, Simplex-Cepol, Copihue, Maestranza Cerrillos, y otras. Su campo de aplicación era preferentemente el de la edificación escolar y las viviendas sociales. Estos sistemas competían con particular éxito en las regiones aisladas de difícil acceso y escasez de obra de mano.

Otra referencia importante en el campo tecnológico fue la puesta en marcha de la Planta KPD, de Viviendas Prefabricas en Hormigón Pesado, donada a Chile por la Unión Soviética a raíz del terremoto de 1971, y que comenzó a producir un año más tarde, permitiendo la terminación de un gran conjunto habitacional en  El Belloto,  Quilpué, localidad donde se  instaló  dicha planta.

Creación de las Empresas estatales de la Construcción.

Estas empresas se plantearon con el propósito de acabar con el monopolio ejercido en el sector por la Cámara Chilena de la Construcción, entidad que -de hecho-  fijaba las políticas habitacionales en Chile.

Nunca tuvimos el propósito de acabar con la empresa privada, sino que, estimamos necesario crear agencias estatales capaces de competir con las privadas, a fin de lograr una disminución en los costos de construcción. Así fue como surgieron los Departamentos de Ejecución Directa en Corvi y en Cormu, que al término del primer año de gobierno, habían asumido respectivamente un 15% y un 30% de las obras a cargo de estas Corporaciones.

Balance

El balance del gobierno de Allende en vivienda y desarrollo urbano es impresionante. Las metas alcanzadas cuantitativamente son notables, pero más relevantes son sus aspectos cualitativos. Por encima de todo, sobresale nuestra voluntad de favorecer prioritariamente a los sectores más desfavorecidos, con una solución habitacional digna. También es considerable el incremento de las obras de equipamiento y de infraestructura en los barrios populares consolidados, que se beneficiaron con una importante construcción de jardines infantiles, centros sociales y multicanchas.

La red nacional de Balnearios Populares y la recuperación del Parque O’Higgins, fueron otras acciones orientadas a elevar la calidad de vida de los grupos desprovistos de beneficios tan elementales como el derecho al descanso o el esparcimiento.

La participación de Juntas de Vecinos y de organizaciones de pobladores fue fundamental, tanto en la configuración de los programas, como en su asignación.

Los trabajadores de la construcción experimentaron un mejoramiento sustancial en su dignidad, en el nivel de sus remuneraciones, y en las condiciones de trabajo. Entraron a formar parte de la dirección en las empresas constructoras estatales. Se establecieron comités de Obra en cada faena, preocupados de extender a actividades culturales y sociales, su estrecho marco de intereses económicos. Se crearon becas de especialización en convenios con la UTE o el INACAP. Se hizo realidad el vestuario de seguridad: cascos, zapatos, mamelucos. Cada obra contó con un casino apropiado, acabando con la tradicional y precaria choca.

Los Sistemas de Viviendas Industrializados se ampliaron y perfeccionaron, ganándose un espacio significativo en el mercado de producción de viviendas, mérito mayor dado su origen nacional, libre de la dependencia extranjera. Incentivaron el aumento de la racionalización en el resto de la actividad constructora, obligada a competir con un sector de alta productividad.

Fue de gran importancia el impacto internacional de nuestra experiencia, como lo demostró el éxito del Concurso Internacional de Arquitectura para la Remodelación del Area centro-poniente de Santiago, y la realización de la VIEXPO, Esta fue una iniciativa propiciada en conjunto por el MINVU y la Corfo, destinada a efectuar una Exposición Internacional y un Encuentro de la Vivienda, que tuvo lugar en septiembre de 1972 en un pabellón especialmente construido en la Quinta Normal.

Los aspectos negativos de nuestra experiencia provienen fundamentalmente del voluntarismo que caracterizó las primeras etapas, convencidos de nuestra capacidad para satisfacer demandas imposibles de resolver en el corto plazo, sólo por el hecho de detentar el poder.

Igualmente, dañina, en un comienzo, fue la tendencia a subordinar la instancia administrativa a la política, creando una dualidad perjudicial para la eficacia de la gestión fiscal. Sin embargo, con el curso del tiempo esta situación mejoró hasta decantar un equipo de gobierno bastante cohesionado, en especial desde que asumió como Ministro de la Vivienda el ingeniero independiente Luis Matte Valdés.

Las posiciones de ultraizquierda crearon obstáculos adicionales, favoreciendo las campañas desestabilizadoras propiciadas por la oposición, y obligando a distraer tiempo y esfuerzos en la resolución de conflictos injustificados.

En suma, nos enorgullecemos de haber contribuido a elevar la calidad de vida de millones de chilenos que nunca antes pudieron optar a una vivienda digna, al necesario esparcimiento y a un entorno aceptable.

Tras un comienzo demasiado voluntarista, se había alcanzado la madurez, cubriendo el conjunto de la demanda habitacional con la solución más adecuada para cada tramo. Era una vía no convencional, compatible con los recursos humanos, materiales y financieros disponibles.

Las viviendas levantadas en esos apasionantes mil días se extienden a lo largo de todo Chile. Han transcurrido 47 años y la calidad de su construcción les ha proporcionado una vida envidiable, otorgando a sus beneficiarios una propiedad valorizada con el tiempo. La rigurosa fiscalización ejercida por el fisco o los servicios municipales garantizó ese resultado, situación que contrasta con el inaceptable deterioro experimentado por la construcción de las viviendas sociales en los años posteriores.

A estas alturas, trascurridos 50 años desde la victoria electoral el 4 de septiembre de 1970, es imposible ignorar los méritos de la obra realizada en vivienda y desarrollo urbano, como parte del excepcional proceso de cambio social emprendido en Chile por la Unidad Popular, que abrió tantas esperanzas a los oprimidos de todo el mundo.

Miguel Lawner

[1] Las estadísticas del INE señalan que en 1970 se inició la construcción sólo de 23.706 viviendas, lejos de la meta de 60.000 viviendas anuales que se trazó Frei al inicio de su mandato en 1964,

[2]   SINAP: Sistema Nacional de Ahorros y Préstamos, institución autónoma, pero cuya Junta Directiva era nombrada por el Presidente de la República. Estaba formado por la Caja Central, que fijaba las políticas y ejercía una supervisión sobre las Asociaciones de Ahorro y Préstamos, instituciones organizadas a lo largo de todo el país, y que constituían los brazos ejecutores del Sistema.

[3] Cuando ya se confirmó la elección de Allende, Andrés Zaldivar, Ministro de Hacienda del Presidente Frei, declaró públicamente que no se podía garantizar la seguridad de los fondos depositados en el SINAP, a los cuales recurriría el nuevo gobierno para financiar sus faraónicos programas. Esta infundada información desató una corrida de los fondos depositados por miles de ahorrantes, que agotaron las arcas del SINAP en menos de una semana.

[4] La meta era demasiado ambiciosa ya que casi duplicaba la cifra más alta alcanzada antes en Chile, y que correspondió a 1965, primer año de la administración Frei, cuando el INE registró el inicio de 52.568 viviendas.

[5] La Operación Sitio, consistía en la entrega de un sitio con urbanización básica y en algunos casos provisto, además, de una caseta sanitaria (baño-cocina) de 6m2.

[6] Ejemplos destacados en este sentido son los grupos habitacionales Cuatro Álamos en Maipú, Che Guevara (hoy Santa Ana), en Pudahuel, Remodelación Plaza Chacabuco en Independencia, o Tupac Amaru (ex Polígono de Tiro)  en Avenida Perú.

[7] Decreto reservado Nª 38. Bienes Nacionales. 1991.

  


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